公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。党的二十大报告明确指出，完善产权保护、市场准入、公平竞争等市场经济基础制度，优化营商环境。2023年12月的中央经济工作会议强调，加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。今年政府工作报告提及营商环境、全国统一大市场建设、公平竞争等热点问题时既肯定了“一年来，深化改革扩大开放，持续改善营商环境。出台建设全国统一大市场总体工作方案，清理一批妨碍公平竞争的政策规定”，又进一步要求“为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的良好环境”。可见，持续优化营商环境与建设全国统一大市场相辅相成、互为表里，而两者的联结与抓手则是如何筑牢公平竞争这一市场经济的法治基石。
营商环境公平竞争治理现况
党的十八大以来，党中央高度重视、积极部署公平竞争重大政策，推动我国公平竞争治理进入新阶段，营商环境改善明显，全国统一大市场建设步入正轨。截至目前，竞争规则方面构建起由1部法律、1部行政法规、5部部门规章、8部反垄断指南组成的反垄断法规制度体系；政策审查方面，公平竞争审查制度实现中央、省、市、县四级政府全覆盖，累计审查增量文件159万件，清理存量文件447.01万件，废止和修订排除、限制竞争的文件9.08万件；监管执法方面，依法查处垄断协议、滥用市场支配地位案件333件，审结经营者集中案件5249件，依法查处不正当竞争案件25.05万件。当下，我国仍处于经济恢复和产业转型升级的关键期，推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解等一系列迫切诉求，对公平竞争治理提出了更高要求，由此暴露出的问题困境也亟待归结原因、对应化解。
营商环境公平竞争治理困境
（一）配套规则依据体系亟须健全
公平竞争治理是法治轨道上的系统性治理活动，应严格受到法律法规的制度约束，唯此方能为公平竞争相关立法、执法、司法、守法提供依据基础，为市场主体提供稳定的政策环境与市场预期。尽管，现有公平竞争法律的基础制度体系已日渐完备，但相关配套规则指引与全国统一大市场建设目标的契合度不高、颗粒度不细、操作性不强，无法直接有效地为产权保护、市场准入、公平竞争等具体制度规则提供统一标准。此外，《公平竞争审查条例》《企业信息公示暂行条例》等重点法规依据的制定修订工作尚未完成，重点领域、新兴领域、涉外领域亦缺少基础性监管规则，致使营商环境后续优化处于无法可依的窘迫境地。
（二）行政垄断与地方保护较严重
在我国经济建设与发展中，长期以来的行政主导经济惯性使行政垄断与地方保护主义成为阻碍全国统一大市场建设的痼疾之一，既破坏了公平竞争的市场秩序，又极易滋生腐败问题。与市场经营者相比，拥有行政权力的行政机关具有强制力，其容易实施垄断行为，破坏全国统一、竞争有序的市场环境，阻碍市场发挥配置资源的决定性作用，严重降低经济运行效率。同时，行政垄断与地方保护主义还会造成行政效率的损失，政府行政威信的降低，并可能成为行政权力寻租的温床，其危害比常见的经济垄断更大。故应寄望在法治轨道上合理约束行政权力在经济规制中的行使，利用公平竞争审查、专项治理行动等具体措施，尽早厘清政府与市场的权益边界。
（三）新业态部门协同监管不到位
由新质生产力驱动的新兴业态通常会涉及多个行业与市场，表现出显著的“多行多市”的跨界动态竞争特性。以互联网头部平台企业为典型代表，其中多数已发展为具有显著跨界与跨区特性的组织形态：依托互联网线上融合线下的模式能够在任意区域内提供多种商品或服务，业务范围涵盖多个行业对应多个市场。仅针对某一行业甚或行业内某一细分市场进行的分业分市监管，已很难从根本上进行有效约束。以数字经济业态为例，监管治理活动往往涉及网信办、交通运输部、央行、银保监会、税务、发改委、市监总局等多个部门单独或联合展开的治理活动。虽然基于行业主管部门牵头的行业监管有其纵向监管优势，但是与市场监管部门主导下的相关市场竞争治理相比，其持续性、稳定性、规律性仍有不足。特别是在牵涉到地方政府切身利益时，行业监管政策与执法行动在实践中存在演变为“运动式”“选择式”执法的风险，从而对市场预期产生消极影响。
营商环境公平竞争治理建议
（一）细化全国统一大市场及相关领域具体规则指引
依照政府工作报告要求，尽早制定“全国统一大市场建设标准指引”。通过该标准指引简化行政程序，推动我国营商环境市场化、法治化、国际化水平不断提升。具言之，标准指引的重点内容应从产权保护、市场准入、公平竞争等方面着眼：其一，明确各种所有制经济产权的平等保护，建立统一规范的涉产权纠纷案件执法司法体系；其二，实行“全国一张清单”管理模式，确保所有市场主体在同一标准下竞争；其三，强化竞争政策基础地位，优化竞争政策与其他经济政策的协调保障机制。
此外，推动《公平竞争审查条例》出台并完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则。补充如能源、交通、金融、粮食、房地产、信息网络、教育、医疗等领域的监管规则，确保国民经济稳定运行；聚焦人工智能、生物科技、数字经济等新兴行业，制定既能鼓励和促进技术创新又能有效防范风险的监管规则，推动相关产业规范健康发展；密切关注跨国公司等外资企业的具体运营与国际贸易事务，秉持发展与安全动态平衡原则，应对国际风险和挑战，更好保护我国公民和企业的合法权益。
（二）开展地方保护与市场分割等专项问题治理行动
根据《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》、2023年中央经济工作会议及政府工作报告指示，应适时开展针对地方保护、市场分割、招商引资不当竞争等问题的专项整治行动。各级市场监管部门应统一思想、严格贯彻中央指示精神。一方面，根据《反垄断法》《反不正当竞争法》《公平竞争审查制度实施细则》等法律法规，重点锚定不公平的市场准入和退出壁垒，借助专项治理维护国家经济政策的统一性，破除地方保护和市场分割以推动区域协调发展，加快全国统一大市场建设。
另一方面，在实际操作中健全惩戒约束手段，对实施地区封锁的行政机关或者法律法规授权的具有公共事务职能的组织，及其主管人员和其他直接责任人员，除依法停止违法行为、消除违法后果、给予行政处分或者追究刑事责任外，其违法行为给经营者或者消费者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。此外，还可以通过第三方机构或政府相关部门对于参与市场分割、招商引资不当竞争的相关主体进行失信联合惩戒，降低其信用评级，维护公平竞争的营商环境。
（三）加强多元主体协同共治创新公平竞争治理工具
为防止各监管部门因监管范围不统一、分工协作不到位而产生的监管缺位风险，应探索建立与新经济业态相适应的多元主体协同治理新模式。实践中，建议从主体协同和工具创新两个维度予以应对：其一，以“明晰主管部门、监管机构职责，强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管，明确监管范围和统一规则，加强分工合作与协调配合”为基本原则，同时依托多元共治格局创新治理模式的来源与形式，鼓励行业协会牵头制定团体标准引导企业主动合规，同时加快企业公平竞争合规国家标准的建设，结合社会公众监督厚植公平竞争文化氛围。
其二，创新治理工具需要积极融合前沿科技手段，以“监管科技”助力“科技监管”。深度应用大数据、算法、人工智能、区块链等技术建立如违法线索线上发现、流转、调查处理等一站式监管技术，监测预警、线上执法、信息公示综合监管系统等，倒逼相关部门及时转变监管理念、更新协同模式。
当前，在“稳中求进、以进促稳、先立后破”的主基调下，全国统一大市场背景下，更应着眼于公平竞争治理具体规则指引的细化、专项治理行动的强化、多元治理工具的优化，从而助力营商环境持续改善，实现“有为政府”与“有效市场”的科学适配，坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的动态平衡。
（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任，法学院副院长、教授；程前系南开大学竞争法研究中心助理研究员、法学院博士后）
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