新一轮财税体制改革的一大重点是省以下财政体制改革。1994年分税制改革至今三十年，中央和地方财政关系历经多次收入划分调整及财政事权与支出责任改革，取得了较大进展，省以下财政体制仍有待健全。地方财政在我国财政收支中占据重要地位，而省以下市县财政又承担着多数财政收支。制度塑造激励，省以下财政体制规定地方各级财政收支划分与管理关系，其划分体现了各级政府相互博弈的结果，也直接影响地方政府干事创业的激励。当前省以下财政体制仍存在一定症结和挑战，且各地做法存在很强的多样性，亟待在新一轮财税体制改革中继续健全。
省以下财政体制的多样性
省以下财政体制的一个显著特点是其具有多样性，不同省份的体制安排不同，同一个省份之下不同地市的体制安排也可能有异。省以下财政体制的多样性首先源于体制安排上的多样性。部分省份还推行了财政“省直管县”改革，但各省做法不一，时间进度也不同。
市级政府对区县财政仍有重要影响。一是大量地区仍未进行省直管县改革；二是在省直管县改革的地区，市级财政对于市辖区也有重要影响；三是市级政府仍可通过官员人事管理和综合考核等方式直接影响省直管的县。由于从原来的“市管县”到“省直管县”客观上会减少市级财政所管辖的县级区划数，部分地级市也会选择通过撤县设区来增加市级财政的统筹管理范围。但市级财政和市辖区财政间的权责关系往往较难区分，尤其是部分地市只有2个甚至1个市辖区，市与区之间的财政事权与支出责任往往界限模糊。
部分地区还存在大量开发区。开发区主要作为功能区域存在，部分地区的开发区与行政区融合发展，但也有大量开发区是相对独立的功能区。开发区在财政上具有重要地位，开发区的管理体制又有所不同，部分开发区设立了独立的财政管理机构，也有很多开发区只是作为所在政府的一个部门。
体制差异之外，不同省份的收入和支出划分也不同。分税制后中央和地方收入划分主要是对税收进行分享，体制上解收入尽管仍然存在但其占比逐步降低。多数省份的省以下财政体制划分中也主要是划分税收，体制上解收入的占比较低。但部分地区的体制上解收入规模较大，省本级的上解收入甚至大幅超过省本级收入，如江苏省2022年市县对省本级上解收入1970亿元，是省本级收入的10倍；河南省2022年省本级收入为-36亿元，而市县上解收入为1125亿元。
财政事权和支出责任方面差异更为明显。多个省在基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革实施方案中，参照中央和地方差别化负担的原则，对省内市县区分档次，实行差异化补助。例如，广东将省内市县分为四档，其中第一档为原中央苏区、海陆丰革命老区困难县、少数民族县，第四档为珠三角核心区财力相对较好市县，在义务教育公用经费所需资金中省级财政对第一档到第四档分别按100%、80%、60%和50%负担。四川省则按照不同事项划分对省内各地实行不同的分担方式，区分对待成都市，民族县（含民族待遇县）和已摘帽的国家扶贫开发工作重点县。
不同地级市的市内财政体制也可能不同。四川省21个市州中，成都市市级财政直接管理3个开发区和20个市辖区、县和县级市财政，甘孜州、阿坝州和凉山州也负责本地全部市县财政管理；其他17个地级市的市辖区财政为市级财政管理，其余的县和县级市财政则是省直管。此外，成都市自2018年起将大量税收下放到区县征收入库，之后区县通过体制上解的形式上解给市级财政，区县体制上解收入占市级财政收入的一半以上；而其他地市的市辖区主要还是按照分税制执行。
上述分析表明，省以下财政存在非常明显的多样性，不同省份的省与省以下体制安排可能不同，而地市的市与区县的管理体制也各有特色。这些差异性也反映出省以下财政体制因地制宜的灵活性，正是这种灵活性使得省以下财政体制能够充分调动省以下各级政府的积极性，使得他们更好地推动地方发展。有鉴于此，省以下财政体制改革要稳中求进、守正创新，立足体制多样性的现实来进一步谋划。
市县财政面临的症结与挑战
省以下财政体制还需面对的另一个问题在于，近年来地方财政尤其是部分市县基层政府面临诸多挑战，包括部分市县财政收支矛盾加剧，转移支付依赖度上升；政府性基金预算收入下降，土地财政模式难以为继；一些市县的债务负担较重，防风险压力较大。这些都成为省以下财政体制改革所必须面对和解决的问题。
第一，部分市县收支矛盾加剧。从收入端来看，近年来受疫情和减税降费等政策影响，财政收入增速下滑，部分地区甚至出现收入负增长。如2022年由于留抵退税政策影响，税收收入出现负增长，各地更是苦乐不均，有些省份的降幅达到20%以上。部分地区通过出让各种国有资源等手段增加非税收入，但这也导致财政收入质量下降。少部分市县甚至还出现收入虚增空转的问题，财政收入数据不实。
从支出端来看，支出刚性不减，部分区县“三保”（保工资、保运转、保基本民生）压力加大。部分地区尤其是户籍人口较多的人口大县财政供养人员较多，保工资压力较大。基本民生方面，由于标准逐年提高，保障人数较多，部分市县也面临较大的保障压力。部分收支矛盾突出的市县还面临较大的债务还本付息压力，进一步挤压财政对“三保”的保障空间，个别地区甚至出现欠拨运转经费乃至延迟缴纳人员社保和公积金等问题。财政收支一减一增，使得财政收支矛盾更加突出。而对于部分市县政府尤其是县级政府而言，由于县域经济结构和产业结构较为单一，财源结构单一脆弱，其财政运行更是缺乏回旋余地。此外，尽管省以下财政事权与支出责任改革已经有一定进展，但由各级政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务大都压到基层政府，导致所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。
收支矛盾之下，基层财政对上级转移支付依赖度必然进一步上升。部分区县甚至出现当年转移支付额度已经难以覆盖支出，需要上级财政超调资金即提前使用未来年度指标来救助。而转移支付在帮助实现地区间基本公共服务均等化的同时，其所存在的负面影响也值得注意。转移支付主要是将从发达地区集中的收入转移到欠发达地区，其增长需要更高的集中率，这可能会影响发达地区经济发展和财政增收的积极性；而转移支付作为上级补助收入，可能会导致接受地的软预算约束，甚至引发地方争夺上级资金，形成公地悲剧。如何兼顾效率与公平，成为转移支付制度亟须解决的问题。
第二，政府性基金预算的挑战。过去一段时间内，省以下市县财政对政府性基金预算收入尤其是国有土地使用权出让收入有较大程度的依赖，尤其是2015年后中西部地区的土地出让收入大幅增长，部分三线城市乃至县城的房价增速较快，不少地区的基金预算收入甚至超过一般公共预算收入。所谓预算内管吃饭，预算外管建设，基金预算收入对于地方政府基础设施建设起到重要推动作用。很多地方政府还以土地财政为抓手，通过土地抵押等手段撬动更多金融资源，进一步增加地方建设投入，在此过程中累积了政府债务和融资平台公司债务。但在人口增速下降、部分区县人口持续外流、城镇化进入一定平台期的形势下，加之社会预期偏弱，原有的土地财政模式恐怕难以为继。
第三，地方政府债务问题。部分地方政府一度依赖各种债务工具推动投资与发展，在此过程中累积了较多债务，而这些债务主要集中在基层市县。部分地市的一般债付息支出已超过当地公共预算收入的两成甚至三成，个别地市的专项债付息支出超过当地政府性基金预算收入的五成，而区县层面可能更为严重。若加上融资平台债务还本付息支出，相关指标还会更高。即使是不还本只付息，债务对部分地方政府而言也是不可承受之重。但坚持中央不救助原则，谁家孩子谁抱，是硬化预算约束、严肃财政纪律所必须的。而债务问题的根本解决，仍需经济发展来开源节流实现。
上述三方面的问题也存在较大的地区差异。对于发达地区和发达市县而言，尽管财政收支仍在收紧，政府性基金收入也在下降，但由于债务负担相对较轻，如广东省已实现隐性债务清零，市县财政仍有较大腾挪空间。而对于中西部部分市县财政而言，其一般公共预算收支矛盾加剧，政府性基金预算收入大幅下滑，债务负担居高不下，个别市县财政运行异常困难，财政改革的紧迫性也更为明显。
值得注意的是，当前部分地区市县基层的收支矛盾和二十年前的县乡财政困难有所不同。二十年前即上世纪末本世纪初的县乡财政困难的核心是分税制改革之后，部分地方政府财力主要依赖农业相关税费，上级转移支付相对较少，保工资保运转压力较大，债务负担相对较少也较轻。今日的县级财政由于得到中央和省级财政转移支付大力支持，其“三保”都得到了充分保障。问题在于，部分地方的政府债务负担和隐性债务负担严重，保障债务还本付息尤其是付息，防止债务爆雷成了重要的政治任务，其优先序列可能还在“三保”之前，挤压了地方财政空间。
问题在于，在财政收支矛盾加剧，土地财政式微的同时，一些地方政府的行为模式仍未完全转变，其投资冲动与福利冲动依旧不减。某些地方和单位的领导干部政绩观存在偏差，纪律观念不严，认知仍然停留在原有的高投资高增长模式，罔顾财政状况而一味追求在GDP和投资等指标上争比进位，希望能够在短期内做出显著政绩。某些地方则习惯于财政收入高速增长时期的高福利待遇，给行政事业单位人员乃至离退休人员发放大额目标绩效考核奖等福利。这些都对地方财政造成巨大压力。真正贯彻高质量发展，让政府习惯过紧日子势在必行。
健全省以下财政体制的方向与路径
基于上述分析，未来可从以下几方面进一步推进省以下财政体制，健全地方财政制度与治理体系。
首先，在统一领导下因地制宜地推进改革。省以下财政体制改革要坚持党中央集中统一领导，在中央和地方分税制的原则框架内，充分考虑公共服务受益范围、外部性和信息复杂性等原则，在各级政府间合理划分收入和支出。要坚持因地制宜，激励相容，尊重地方发展积极性。应立足现实，充分考虑现有省以下财政体制的多样性和各地财政发展水平的差异性。应坚持省负总责、分级负责，尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各地区因地制宜采取差异化措施，激励与约束并重，充分调动省以下各级政府干事创业的积极性，增强财政体制的适应性和有效性。
其次，省以下财政体制改革需要规范省以下财政管理体制。一是应因地制宜逐步调整优化省直管县财政改革实施范围和方式。对于所在市级财力状况较好，由市级管理更有利于加强区域统筹规划的应适度强化市级的财政管理职责。二是积极探索市级财政与市辖区及开发区财政管理体制。地级市要积极探索市与区之间权责配置和财力格局，构建科学规范法治化的市与区财政管理体制。规范各类开发区财政管理体制，对于设立独立财政管理机构的开发区，应强化人大监督和审计监督，建立健全预算决算报告与公开机制。三是要做实县级“三保”保障机制，重点确保基本民生保障，做好“三保”风险防范和应急处置。
再次，省以下财政体制改革需要理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分等关系，积极回应当前地方财政所面临的困难。一是要加强地方政府债务管理，严肃财经纪律，对于符合条件的地区应严格执行“财政重整”等相关措施，开源节流，关停并转相关项目，切实解决政府债务问题。二是要理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式。当前财政分配体制类型过多，部分地区还存在大量体制上解，应逐步加以规范。三是要清楚界定省以下财政事权和支出责任，合理划分省以下各级财政事权。对共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，避免上级只出政策不出钱，加重基层负担。四是要完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类资金。要强化转移支付监管，减少截留挪用。
最后，省以下财政体制改革需与其他管理体制改革协同推进。财政制度改革关乎“财”也关乎“政”，新一轮财税体制改革需要直面其他体制因素影响。要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制和决策机制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。上级政府应减少对下级政府收入考核和支出配套要求。在实行财政省直管县的地区，要合理界定省级与市级财政对所属区县政府债务等重要财政事务的监督职责。地方各级政府要推动相关决策制度尤其是重大经济事项决策制度改革，对于涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，预防决策不当问题，防范化解财政运行风险隐患。
（作者系西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师）
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